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FUENTE: INTERNET

¿POR QUÉ FRACASA EL CAMBIO DE LA EDUCACIÓN EN EL PERÚ?

Publicado: 2019-11-16


La discusión sobre los sentidos y funciones de la educación es parte importante de la lucha ideológica por la hegemonía de una visión de sociedad democrática con igualdad de oportunidades y justicia social, con respeto a la diversidad y a la dignidad de todos sus ciudadanos y ciudadanas, en un marco de racionalidad y de afecto. La única manera de avanzar hacia esa visión de sociedad es mediante una educación que se esfuerce por construir espacios de aprendizaje y convivencia en los que se hagan realidad esos mismos principios y valores. En otras palabras, escuelas que anticipen y prefiguren la sociedad que queremos, porque tiene que haber coherencia entre la educación del presente y la sociedad del futuro. Por eso es muy relevante y pertinente este Seminario convocado por Foro Educativo sobre la cuestión de los sentidos de la Educación.

En este debate tenemos que comenzar reconociendo que, en la práctica, el sistema escolar peruano se orienta hacia fines muy distintos de los que enunciamos. Por lo general, los sentidos y funciones reales dominantes en nuestra educación son: la instrucción y el disciplinamiento de los estudiantes, la reproducción de las desigualdades y del sistema de control del comportamiento en la sociedad. Es decir, desde un punto de vista pragmático, los docentes y las escuelas intentan enseñar a los estudiantes algunos conocimientos y habilidades funcionales y procuran entrenarlos en el cumplimiento de reglas básicas de conducta necesarias para que fluyan los procesos en las aulas y en la sociedad.

Estos sentidos y funciones reales de nuestra educación sobreviven y son dominantes a pesar de los varios intentos de cambio realizados en el presente siglo en el país, que han tenido el propósito de alinear el sistema educativo con fines trascendentes como el desarrollo humano sostenible, la equidad, la democracia, la inclusión, la justicia social, y valores como la integridad y la solidaridad. A continuación, reseñaré cuatro experiencias que fracasaron en el intento de lograr coherencia entre los fines enunciados y el funcionamiento real del sistema educativo; luego propondré dos hipótesis explicativas de ese fracaso.

La primera experiencia ocurrió durante el gobierno de transición presidido por Valentín Paniagua en 2001 y fue impulsado desde el Ministerio de Educación, con amplio apoyo de Foro Educativo y otras organizaciones de la sociedad civil. Se realizó una ambiciosa consulta nacional y se sistematizó un conjunto de necesidades y propuestas, con lo que se produjo un enorme documento, rico en ideas y expectativas que debían orientar los cambios. Una segunda iniciativa fue conducida por la Comisión de Educación del Congreso de la República y concluyó con la aprobación unánime de una nueva Ley General de Educación, en 2003; este proceso también incluyó una amplia participación de la ciudadanía, consultas a especialistas y elaboración técnica especializada, además del debate parlamentario.

Otra experiencia destacada fue la elaboración del Plan Nacional de Educación para Todos (EPT), liderada por el Ministerio de Educación en el marco de un acuerdo internacional y con orientaciones de la UNESCO, con participación comprometida de representantes del Consejo Nacional de Educación, del sindicato magisterial, de Foro Educativo y otras organizaciones de la sociedad civil. En este caso el producto fue un plan de acción aprobado por Resolución Ministerial, con metas a ser alcanzadas a más tardar en el año 2015, que incluyó políticas y estrategias, medidas de gestión, indicadores y previsiones para el monitoreo y la evaluación periódica de su implementación.

El último caso es la experiencia del primer Proyecto Educativo Nacional al 2021, elaborado por el Consejo Nacional de Educación entre 2003 y 2007, mediante un proceso que también incluyó consultas amplias y muy participativas en todas las regiones del país, una tarea de sistematización a cargo de un equipo técnico de especialistas calificados, además de los debates y contribuciones de los consejeros integrantes del CNE. El producto fue un documento aprobado oficialmente mediante Resolución Suprema del Gobierno, definido como “marco estratégico” para las políticas educativas a implementar hasta el año 2021, con una visión traducida en seis objetivos estratégicos, resultados esperados, propuestas de políticas y de medidas, articuladas orgánicamente como un todo integrado e indivisible.

En todas estas experiencias se aprobaron documentos importantes que definieron sentidos, fines o visiones, funciones, orientaciones, metas, medidas y hasta indicadores para la transformación de la educación. La pregunta ineludible es: ¿por qué no se logró que el sistema educativo efectivamente se alineara con los lineamientos teóricos, filosóficos, pedagógicos, normativos y operativos contenidos en esos documentos? En los casi 20 años transcurridos se han logrado algunas mejoras y avances en la educación nacional, pero es innegable que las principales transformaciones esperadas no han ocurrido, como reconoce el propio CNE para el caso del Proyecto Educativo Nacional. Además, si alguno de estos documentos hubiera desencadenado los cambios prometidos, hoy no estaríamos nuevamente conversando sobre los sentidos de la educación en el Perú y la manera de avanzar hacia ellos.

La pregunta sobre el porqué del fracaso de los sucesivos intentos de transformación alude a la teoría del cambio de la educación. Se trata de una pregunta y discusión sobre la viabilidad y las condiciones necesarias para esa transformación, que es indispensable si se quiere evitar la repetición de la frustración. Se puede decir que en las oportunidades anteriores se ganó la lucha ideológica por los sentidos de la educación, que fueron declarados satisfactoriamente en los documentos, pero luego se perdió en la cancha de la lucha política por la transformación educativa, por errores o debilidades o porque no se tomaron en cuenta condiciones determinantes del cambio. A continuación, propondré dos hipótesis que intentan explicar los fracasos:

1. Primera Hipótesis: Los documentos aprobados no comprometieron realmente al Ministerio de Educación, que mantuvo en gran medida su organización y las políticas del pasado.

En todos los casos mencionados el Estado tuvo un rol importante en la elaboración de los documentos y en su oficialización, ya sea desde el Ministerio de Educación, el Congreso de la República o el Consejo Nacional de Educación. Sin embargo, la aprobación oficial no fue seguida por acciones concretas de desarrollo e implementación de la propuesta de cambio por las instancias centrales y descentralizadas del sector. La experiencia más lamentable fue el tratamiento dado por el entrante gobierno de Alejandro Toledo, en 2001, a los documentos derivados de la Consulta Nacional realizada por el MINEDU durante el gobierno de transición: los representantes de ese gobierno recibieron la publicación de mala gana y luego la archivaron sin tomar en cuenta sus hallazgos o recomendaciones.

En cuanto a la Ley General de Educación aprobada por el Congreso en 2003, el Ministerio de Educación tardó bastante para aprobar el Reglamento de la Ley, que sólo implementa los aspectos normativos del sistema escolar, pero no desarrolló las propuestas de políticas y los instrumentos de gestión necesarios para poner en marcha los mandatos sustanciales de la Ley, justamente los que apuntan a los sentidos y lineamientos que debían orientar el funcionamiento de todo el sistema educativo. Nunca se propuso una ley de financiamiento que sirviera para asegurar el fortalecimiento de la educación pública y para garantizar la equidad en la provisión del servicio educativo, lo que implicaba aumentar significativamente el presupuesto del sector y reformar su distribución. Tuvieron que pasar varios años desde la aprobación de la Ley General para que el MINEDU definiera una política de desarrollo docente y se lograra la aprobación de una Ley de Reforma Magisterial, que aún está en vías de implementación. La nueva Ley Universitaria recién fue aprobada en 2014, tras once años de vigencia de la Ley General de Educación.

Por su parte, la experiencia del Plan de Educación para Todos muestra que en el Perú los compromisos internacionales tampoco influyen de manera significativa en las políticas educativas y el comportamiento del sector. El Plan fue elaborado con liderazgo del Ministerio de Educación, pero una vez aprobado fue puesto a un lado, posiblemente coincidiendo con un cambio de gobierno o de ministro. Se convirtió en un documento meramente referencial, aunque el país cumplía formalmente con remitir a la UNESCO informes periódicos de una supuesta ejecución. En 2015 se constató que pocas de las metas habían sido cumplidas, pero se eludió analizar las causas y posibles responsabilidades. Lamentablemente, algo similar parece estar ocurriendo con el objetivo 4 de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, suscrita por el Perú.

Finalmente, el Proyecto Educativo Nacional al 2021, concebido como un “marco estratégico” y no como un plan, fue ignorado por el gobierno que lo aprobó protocolarmente, pero que no lo consideró vinculante. El Ministerio de Educación no adecuó su propia organización ni modificó los instrumentos de planificación y gestión ejecutiva en función de la visión y los objetivos estratégicos del PEN; con pocas excepciones, mantuvo la inercia de las políticas educativas que venían desde los años 90 y careció de iniciativa para proponer cambios legislativos o implementar políticas y programas alineadas con el Proyecto Educativo Nacional. Por su parte el Consejo Nacional de Educación, que había elaborado el PEN, asumió que la responsabilidad de la implementación de éste correspondía al Ministerio de Educación y que cada ministro tenía la potestad de aplicar sus orientaciones o no hacerlo.

2. Segunda Hipótesis: Las condiciones que determinan los sentidos y funciones reales de la educación están sobre determinadas por reglas externas al sector, que no son abordadas por los proyectos de cambio educativo analizados.

De acuerdo con esta hipótesis, existiría un proyecto educativo nacional oculto e implícito, sustentado en varios documentos y decisiones normativas que definen el modelo político, económico y educativo vigente en el Perú desde la década de 1990. Se trata de reglas y condiciones que no fueron cambiadas por la Ley General de Educación de 2003 y tampoco con motivo del Proyecto Educativo Nacional o de los otros documentos mencionados en esta ponencia. En tanto no se modifiquen esas normas y pautas fundamentales de funcionamiento, el sistema educativo seguirá respondiendo a los sentidos y las orientaciones impuestas por el modelo político, económico y educativo neoliberal.

Haciendo un breve resumen de la idea, se puede decir que el proyecto educativo nacional implícito desde los años 90 consiste en dejar la educación a cargo de las manos invisibles del mercado: es decir, la oferta y la demanda. Según esta hipótesis, es el mercado el que define los sentidos y las funciones de la educación peruana y perfila un sistema que sobrevive y va a seguir sobreviviendo a los intentos de cambiarlos, salvo que se decida sustituir el mercado educativo por un sistema que reconozca a la educación como un derecho y la distribuya como un bien público -ya no como una mercancía-.

Si bien la educación de mercado existe en el Perú desde mucho tiempo antes, la Constitución de 1993 la consagra normativamente como dominante cuando determina el rol subsidiario del Estado y permite el lucro como motivación para el negocio educativo privado. Esta condición es reforzada posteriormente por el Decreto Legislativo 882 para promover la inversión privada en la educación, que otorga beneficios tributarios a los negocios educativos y debilita su regulación y control por parte del Estado. En un contexto de colapso de la oferta educativa estatal desde las últimas décadas del siglo veinte, este modelo no solo ha hecho crecer la matrícula en escuelas privadas lucrativas, sino que además las lógicas de mercado han pasado a ser dominantes en todo el sistema educativo privado y público. Este modelo de mercado ha provocado el crecimiento de la segregación escolar por niveles socioeconómicos y el empeoramiento de la desigualdad en la calidad de los procesos y en los resultados de la educación, que ahora dependen cada vez más de la capacidad económica de las familias, reflejada en el pago de mensualidades a privados o en contribuciones para el sostenimiento de escuelas públicas.

No es difícil reconocer los sentidos y las funciones de la educación que se asocian con el modelo de mercado prevaleciente: reforzar el individualismo y la competencia; distribuir los conocimientos y las habilidades en función de la capacidad de compra o contribución de las familias; otorgar sustento cognitivo a la pretendida superioridad de las élites, asegurando su liderazgo social y empresarial; reproducir y aumentar las desigualdades económicas y políticas entre las clases sociales; disciplinar a las clases populares y emergentes; satisfacer de manera precaria y engañosa la demanda de educación de las clases populares; limitar la movilidad social a través de la educación.

En conclusión, la transformación educativa requiere de cambios sustantivos en la organización y en los instrumentos de gestión del sector; y también cambiar la Constitución Política, derogar el D.L. 882 y toda norma que permita el lucro y la educación como negocio, además de aprobar una ley que asegure financiamiento suficiente y bien distribuido para fortalecer la calidad y la equidad de la educación pública, universal y gratuita. En ese marco se podrá hacer la reforma educativa que haga realidad los sentidos que propone Foro Educativo.

Finalmente, y regresando al punto de partida, transformar el sistema educativo para construir una sociedad democrática, sostenible, con equidad e inclusión, no es solo una opción. Se trata de un desafío ineludible, que tiene que ser asumido con sentido de urgencia si se quiere evitar que una generación de jóvenes resentidos se rebelen con causa contra un sistema que los segrega, los discrimina, frustra los sueños de la mayoría y mantiene las desigualdades.


Escrito por

Manuel Bello

A los 68 sigo creyendo en la educación para forjar equidad y vida buena, disfrute de la diversidad y superación de desigualdades injustas.


Publicado en

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